广东省汕尾市土地利用总体规划修改方案！

（一）区域概况

汕尾市位于广东省东南沿海地区，北纬20°27′-23°28′和东经114°54′-116°13′之间，东邻揭阳市，与惠来县交界；西连惠州市，与惠东县接壤；北接河源市，和紫金县相连；南濒南海，与香港隔海相望。汕尾市现辖汕尾市城区、海丰县、陆河县、红海湾经济开发区、星都经济开发区、华侨管理区、代管陆丰市，土地总面积为4861.79平方公里，大陆沿海岸线长455.2公里，占全省海岸线长度11.06%，全市沿海200米等深线内属汕尾市所辖海洋国土面积 2.39万平方公里，占全省海洋国土的14%。陆路西距深圳市120公里，东距汕头市160公里，水运距汕头港119海里、香港81海里、广州港179海里，是珠三角向粤东地区实行梯度转移和推进的必经之地，也是粤东地区承接珠三角地区经济辐射的“桥头堡”。

（二）经济社会发展背景

2011年，全市大力实施“深汕合作、海岸经济、宜居城乡、民生为本”战略，全面落实“争当促进区域协调发展排头兵”各项举措，以重点项目建设和招商引资为着力点，大力发展电力能源、电子信息、石油化工、旅游休闲、现代农业、现代物流业，全市经济呈现出经济走稳、工业快速增长、内外需求扩大、投资加快、效益提高、民生改善的特点，“十二五”开局之年起步良好。

2011年全市实现地区生产总值550亿元，年增长14%，增长速度比全省高4个百分点，增速排全省第9位，全市固定资产投资（指计划总投资500万元以上的投资）328.81亿元，同比增长28.20%，全市财政一般预算收入增长30.20%；GDP、规模以上工业增加值、固定资产投资等指标增幅均居全省前列；三次产业结构由2006年的20.6︰43.2︰36.2调整为2011年的16.3︰46.1︰37.6，形成以工业为主导、三次产业协调发展的格局。

为加快实施“加快转型升级、建设幸福广东”的发展战略，广东省在实施产业转移和创新区域合作模式的基础上，重点加强了对落后地区和欠发达地区的政策扶持力度。汕尾市作为邻近珠江三角洲的欠发达地区，地理区位优越，各类资源丰富，受广东省扶持政策的支持，特别是深汕（尾）特别合作区（以下简称“合作区”）的建立以及“支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起”策略的落实，将迎来产业结构战略性调整与经济社会突破式发展的重要时机。

（三）现行规划实施情况

《广东省汕尾市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“现行规划”）于2008年开始编制，2011年1月14日经广东省人民政府批准实施，现行规划主要以规划数据库作为各类土地开发利用与管理活动的实施依据。现行规划实施以来，强化了土地用途管制制度、优化了土地利用结构和布局、规范了土地开发秩序、提高了地方“依规划管地、依规划用地”的意识，在落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度、保障重点建设项目民生工程用地需求、保护和改善土地生态环境等方面起到了重要作用。

但合作区是现行规划基本编制完成后才提出建设，“支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起”也是在现行规划批准实施后的省十一次党代会上才提出。现行规划未预见到合作区建设及相关发展战略的改变对全市城乡发展布局的影响，也未考虑到合作区，以及合作区带动下全市区域范围内的新增重点建设项目发展的用地需求，需要对汕尾市域内的建设用地规模、布局、部分基本农田布局等内容进行调整修改。以适应经济社会发展和土地生态环境整治的需要。

因此为适应规划编制重大背景的变化，根据《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号），汕尾市被国土资源部选为土地规划定期评估和适时修改试点，率先开展规划评估修改相关工作，为国家建立土地利用规划评估修改制度提供经验借鉴。

二、规划修改的必要性

在深圳、汕尾两市共同构建合作区及广东省支持粤东西北地级市城区扩容提质的大背景下，汕尾市经济社会将迎来快速发展的新机遇，城乡发展格局将面临重大调整，需要对现行规划进行修改，规划修改的必要性具体表现在以下五个方面：

1、发展战略变化

为进一步贯彻落实科学发展观，深圳市和汕尾市共同建设合作区。为适应这一重大背景的变化，汕尾市土地利用战略需作出相应调整，除了继续强化和完善现行规划提出的“海岸带动”战略外，还需将深汕合作战略上升到土地利用战略的高度。要按照“加快融入珠三角，打造粤东地区通向珠三角桥头堡”的要求，全面贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2009-2020年）》，全面融入珠三角，在思想观念、体制环境、交通基础设施、产业领域、市场体系和生态利益共享等方面，以合作区为重要平台，以“创新发展，先行先试”为核心，加快与珠三角地区对接；以高端园区、生态园区、创新园区为目标，努力把合作区建设成为全国区域合作示范区、先进产业聚集区和创新型生态型新城区，借此带动全市城镇化进程，优化城乡用地结构与空间布局，提高产业聚集水平，提升土地利用效益。

2、基本农田布局局部制约城乡发展

合作区范围内海丰县的鹅埠镇、小漠镇、鲘门镇和赤石镇，总面积468平方公里，城市规划控制面积200平方公里，但现行规划中，合作区内划定基本农田面积达3794公顷。这些基本农田制约了当前合作区重大基础设施建设及未来的建设发展。

3、城乡用地发展方向的变化

现行规划在编制过程中，充分与《汕尾市城市总体规划2003-2020）》（修改稿）进行了协调，按照全市构筑“一主三副，一带三轴，族群生长”的城镇空间格局安排城乡建设用地布局。而根据《汕尾市城市总体规划（2011-2020）》（送审稿），随着合作区的建设，汕尾市将构筑“一主四副、一带两轴，族群生长”的城镇空间发展格局。其中，合作区定位为汕尾市副中心城市，将是带动汕尾市区域经济社会发展的重要增长极。同时，合作区的建设亦带动了全市发展轴的重新定位。这种城乡发展格局的变化势必带来城乡建设用地发展方向的调整。

4、中心城区内部分区域功能定位发生变化

《汕尾市城市总体规划（2011-2020）》（送审稿）对中心城区各组团的发展定位与现行规划有一定差异，突出表现在两个区域：一是红草镇组团，该组团将依托德昌工业园和便捷的对外交通条件，跨过高速公路沿着海汕公路重点向北和向西发展，远景重点北拓，与海丰县县城形成呼应，成为连接汕尾市主城区和海丰县县城的重要纽带。二是深汕高速公路埔边出入口南北两侧（约450公顷），该区域将作为深圳（汕尾）产业转移工业园中心城区片区组成部分，其中南侧区域重点以电子信息和纺织工业为主；北侧区域主要接受珠三角产业转移，发展成为汕尾市中心区传统产业的重要基地之一。

5、重点建设项目与重大工程发生变化

合作区作为汕尾市副中心城市的建设，对全市城乡用地布局规划提出新的要求。合作区的建设在引起全市城镇空间发展格局变化的同时，带动了新一批国家级、省级及市级重建设项目的规划建设，其中到2015年在合作区现有重大项目建设的基础上，深圳市将有序转移4000家企业到合作区落户。同时，汕尾市“十二五””规划纲要也增加部分重点建设项目。现行规划的建设用地规模及布局已难以满足各级重点建设项目用地需求。另外，部分重点建设项目或因选址及设计规模等发生变化，导致已列入现行规划的部分重点建设项目不符合规划，或因未纳入占用预留基本农田项目清单，而无法顺利用地，需要进行规划修改。

此外，现行规划确定至2015年全市围填海造地项目仅为1个，而根据最新资料，汕尾市全市围填海造地项目达7个。围填海面积变化幅度较大，需要对现行规划相关内容进行更新。

三、规划修改的依据

（一）相关法律法规及文件

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年国家主席令第28号）；

2、《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号）；

3、《广东省土地利用总体规划条例》；

4、《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》 （国土资发〔2012〕2号）；

5、《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南》（试用）；

6、《关于进一步规范土地利用总体规划修改工作的通知》（粤国土资规保发〔2007〕224号）。

（二）土地利用总体规划及其他相关部门规划

1、《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

2、《汕尾市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

3、《广东省汕尾市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

4、《广东省陆丰市土地利用总体规划（2010-2020年）》；

5、《汕尾市海丰县土地利用总体规划（2010-2020年）》；

6、《汕尾市陆河县土地利用总体规划（2010-2020年）》；

7、《汕尾市城区土地利用总体规划（2010-2020年）》；

8、《广东汕尾红海湾经济开发区土地利用总体规划（2010-2020年）》；

9、《汕尾市城市总体规划（2011-2020）》（送审稿）。

（三）相关基础资料

1、《关于深汕（尾）特别合作区基本框架方案的批复》（粤委〔2011〕11号）；

2、各县（市、区）新增重点建设区域、重点建设项目红线图；

3、其它相关基础资料。

四、规划修改的原则

1、坚持最严格的耕地保护制度，不得减少本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积；

2、坚持最严格的节约集约用地制度，切实提高土地利用综合效益，不得突破上级土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模；

3、有利于土地利用结构和布局优化；

4、优先保障国家和省重点建设项目用地；

5、加强土地生态建设，保障土地可持续利用。

五、规划修改情况

（一）数据库基础数据的修改

规划修改前，汕尾市各县（市、区）土地利用总体规划数据库采用的基础数据是第二次全国土地调查数据（以下简称“二调数据”），为使修改后的规划更具有现势性，修改后采用在第二次全国土地调查基础上形成的2011年变更数据（以下简称“变更数据”）作为基础数据。

（二）主要调控指标的修改

1、耕地保有量

本次规划修改汕尾市，及汕尾市下辖的各县（市、区）的耕地保有量与修改前均保持一致，具体见下表1。

表1  2020年耕地保有量指标调整前后对比表

单位：公顷

注：为与现行规划数据库保持一致，表中陆丰市包含星都经济开发区和华侨管理区，下同。

2、基本农田保护面积

本次规划修改从深汕（尾）合作区调出1000公顷基本农田保护面积，在海丰县合作区范围外、陆丰市相应增加467公顷、533公顷基本农田保护面积，补充的基本农田保护面积采取将海丰县合作区范围外、陆丰市部分质量相当的预留基本农田补充划入作为基本农田保护面积的方式。具体见下表2。

表2  基本农田保护面积及预留面积调整前后对比表

单位：公顷

3、建设用地规模

本次规划修改将汕尾市城区建设用地指标430公顷（其中城乡建设用地200公顷，城镇工矿用地141公顷）调至深汕（尾）合作区，各县（市、区）建设用地指标调整具体见下表3。

表3  2020年建设用地指标调整前后对比表

单位：公顷

（三）重点建设项目修改

由于近年广东省推进粤东地区快速发展政策，加快珠江三角洲的产业和劳动力转移，汕尾市经济社会发展速度加快，特别是交通能源项目、合作区及各类开发区的建设，大量重点建设项目在规划期内需建设，但其中有部分项目因选址发生变化或其他原因不符合现行规划，不能落实用地。因此本规划修改，在现行规划重点建设项目用地表的基础上，对部分重点项项目的位置及规模进行调整，新增列入重点建设项目用地表或修改规模布局的重点项目具体见表6。

同时为平衡建设用地指标，将部分现行规划列入重点建设项目用地表的重点项目规模进行核减，核减规模的重点项目具体见表7。

另外，部分交通、水利、能源、环保等位置不确定因素较多的线状、点状重点项目因未列入占用预留基本农田清单，无法落实用地，因此，需将该类型项目列入拟占用预留基本农田项目清单。新增列入拟占用预留基本农田项目清单，具体见表8。

表6  新增列入重点建设项目用地表或修改规模布局的重点项目

单位：公顷

表7 核减规模的重点项目

单位：公顷

表8  新增列入占用预留基本农田清单的重点项目

单位：公顷

（四）围填海造地项目修改

根据汕尾市海洋与渔业局提供相关数据，需对围填海造地项目及规模进行修改，围填海造地项目修改情况见下表。

表9  修改前后围填海造地项目变化情况表

      单位：公顷

六、规划修改方案实施的保障措施

为确保规划修改方案的实施，应当做好以下保障措施：

（1）严格执行土地利用总体规划修改的相关规定，严禁违法违规修改规划行为，切实维护土地利用总体规划的权威性。

（2）建立和完善耕地保护责任的考核体系，将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量作为责任目标考核的重要内容，切实将耕地保护纳入党政领导干部政绩考核体系。

（3）各部门编制的城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相互衔接，必须符合保护耕地和节约集约用地要求，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。

（4）加强规划修改的公众参与，通过听证、征求部门意见及专家论证等方式，加强规划修改的公众参与，提高规划修改方案的可行性和科学性。

（5）加强规划实施动态监管。健全监督检查制度，实行专项检查与经常性的监督检查相结合，采用卫星遥感等技术手段扩大规划实施情况的监测范围，及时发现、制止违反土地利用总体规划行为，定期公布各地规划执行情况。

（6）加强土地利用动态监测，综合运用遥感影像、规划数据库、地籍数据库、土地交易公开查询等信息技术以及变更调查手段，对征地后项目建设开发情况进行跟踪管理。

（7）加强规划宣传，提高全社会依法用地、依规用地、科学用地、节约用地的意识。

七、结论 

根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》和《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南》等相关法律法规要求，汕尾市的土地利用总体规划修改符合相关法律法规要求。

本次规划修改所需建设用地规模在汕尾市内平衡解决。规划修改后，可以确保汕尾市规划建设用地总规模不增加，耕地保有量和基本农田保护面积不减少，规划修改新增的项目符合国家产业政策和供地政策，规划修改方案的依据充分，可操作性强，合理可行。

附图：